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建国前后的机构职级及其演变
本文是
省军含义变迁（缩略版） - 难眩以伪的文章 - 知乎 https://zhuanlan.zhihu.com/p/523676915
的后续与补充。
〇、总述
看完知乎问题
少将相当于什么级别的干部? - 知乎 https://www.zhihu.com/question/35302869
和
军队和地方的级别如何对应？ - 知乎 https://www.zhihu.com/question/27087267
里面各种回答和评论，感叹出现不少张冠李戴的错误，如把建国初的行政大区等价于现在的战区、把老行政级别和现在的公务员27级级别混淆、把现在的省和军当作平级建制等。其原因多半是相关知识的缺乏和出于感情对某些职业的拔高，但要认真解释个中疑难，需要梳理建国前后的机构职级及其演变，不是网友脑海里想象的那么简单明了。话题虽旧，有必要正本清源。
建国前后的机构职级与当今最大的不同，无外乎两点，一个是行政区划的层级不同，一个是机构和对应官员的级别并非现在这么简单。
一、各中央局、中央分局以及所辖区（省）党委
建国初的大行政区，来源于早期中央设置的、分管数省事务的派出机构——中央局，同时具有同级并接受其领导的政府、军区机构，解放战争时期逐渐成熟。中央局下有派出机构中央分局，而省委、区党委等则是受其领导的地方组织。
内战阶段的中央局，或直辖区（省）党委（省级党委），或通过中央分局领导省级党委，以下表格仅展示部分机构层级关系，并不保证各机构存在的同时性。
1\. 西北局
| 中央局 | 中央分局 | 区（省）党委 |
|---|---|---|
| 西北局 | 晋绥分局 | 吕梁区党委 |
| 雁门区党委 | ||
| 绥蒙区党委 | ||
| 直属省级党委 | 陕北区党委 | |
| 甘肃省（工）委 | ||
| 宁夏省委 | ||
| 西安市委 | ||
| 陕南区党委 | ||
| 青海省委 | ||
| 新疆分局 | 伊犁区党委 | |
| 喀什区党委 | ||
| 迪化区党委 |
2\. 华北局
| 中央局 | 中央分局 | 区（省）党委 |
|---|---|---|
| 华北局 | 冀南区党委 | |
| 太行区党委 | ||
| 太岳区党委 | ||
| 冀鲁豫区党委-平原省委 | ||
| 豫皖苏区党委 | ||
| 北岳区党委-察哈尔省委 | ||
| 冀中区党委 | ||
| 冀东区党委 | ||
| 晋中区党委 | ||
| 北平市委 | ||
| 天津市委 | ||
| 绥蒙区党委 | ||
| 绥远省委 |
3\. 东北局
| 中央局 | 分局 | 区（省）党委 |
|---|---|---|
| 东北局 | 北满分局 | 黑龙江省工委 |
| 嫩江省工委 | ||
| 松江省工委 | ||
| 合江省工委 | ||
| 哈尔滨市委 | ||
| 吉林省工委 | ||
| 绥宁省委 | ||
| 西满分局 | 辽西省委 | |
| 吉江省委辽吉省委 | ||
| 吉江省委 | ||
| 东蒙工委 | ||
| 嫩江省（工）委 | ||
| 黑龙江省（工）委 | ||
| 南满分局 | 辽宁省委 | |
| 安东省委 | ||
| 辽南省委 | ||
| 东满分局（辽吉省委） | 吉林分省委 | |
| 通化分省委 | ||
| 吉东分省委 | ||
| 辽北分省委 | ||
| 冀察热辽分局 | 热河省委 | |
| 冀东区党委 | ||
| 冀热察区党委 | ||
| 直属省级党委 | 沈阳市委 | |
| 旅大区党委 | ||
| 牡丹江省委 | ||
| 本溪市委 | ||
| 鞍山市委 |
4\. 华东局
| 中央局 | 中央分局 | 区（省）党委 |
|---|---|---|
| 华东局 | 华中分局 | 淮南苏皖边委 |
| 苏浙皖特委？ | ||
| 皖西工委？ | ||
| 福建省委-闽浙赣区党委 | ||
| 南京市委 | ||
| 苏中区党委 | ||
| 苏北区党委 | ||
| 山东分局 | 胶东区党委 | |
| 渤海区党委 | ||
| 鲁中南区党委 | ||
| 青岛市委？ | ||
| 直属省级党委 | 苏北区党委 | |
| 苏南区党委 | ||
| 皖北区党委 | ||
| 皖南区党委 | ||
| 浙江省委 | ||
| 福建省委 | ||
| 上海市委 | ||
| 南京市委 |
5\. 中原局-华中局-中南局
| 中央局 | 中央分局 | 区（省）党委 |
|---|---|---|
| 中原局 | 直属省级党委 | 皖西区党委 |
| 鄂豫区党委 | ||
| 江汉区党委 | ||
| 桐柏区党委 | ||
| 豫西区党委 | ||
| 陕南区党委 | ||
| 河南省委 | ||
| 豫皖苏分局 | \- | |
| 华中局 | 直属省级党委 | 湖南省工委 |
| 湖南省委 | ||
| 河南省委 | ||
| 江西省委 | ||
| 湖北省委 | ||
| 武汉市委 | ||
| 湘西区党委 | ||
| 华南分局（新） | 广东省委 | |
| 广西省委 | ||
| 琼崖-海南岛区党委 | ||
| 粤西区党委 | ||
| 粤东区党委 | ||
| 粤北区党委 | ||
| 粤中区党委 | ||
| 中南局 | 华南分局 | （略） |
| 河南省委 | ||
| 湖北省委 | ||
| 湖南省委 | ||
| 江西省委 | ||
| 广东省委 | ||
| 广西省委 |
6\. 西南局
| 中央局 | 中央分局 | 区（省）党委 |
|---|---|---|
| 西南局 | 重庆市委 | |
| 西康省委 | ||
| 贵州省委 | ||
| 云南省委 | ||
| 四川（虚设） | 川东区党委 | |
| 川南区党委 | ||
| 川西区党委 | ||
| 川北区党委 |
7\. 区划层级与军区级别
与当今的省——地——县区划层级不同，当时采用的是中央局（大区级）——分局（虚级）——区、省委（省级）——地委（地专级）——县委（县级）的架构。更复杂的是，此时的省和行政区（即区党委对应的区），是解放区的“省”，由大区直辖，而解放后完整建制的省，其划分基本沿用的是清代的省，其面积与解放区的“省”不可同日而语，而且在省之下也设置了行政区（行署区），是省辖而非大区直辖，在民政部的书籍中，大区辖行署区被列入省级区划，省辖行署区被列入地级区划。严格来说，建国后采用的是大区——省——行署区（虚级分省）——专区——县的层级架构。
解放区的“省”和完整建制省的对比
1948年，中央军委发出《关于统一全军组织及部队番号的规定》，规定中央局对应野战军/大军区，中央分局对应二级军区/兵团，省委和区党委对应三级军区/军，此时解放区的“省”、“区”和军队的军是对应的，有的文件会议传达到省级党委和军级党委，简称“传达到省军级”，同理还有地师级、县团级。
但仅仅过了不到4年时间，全国大部解放，此时的省已经不是解放区的“省”，面积变大了数倍，完整建制的省份，几乎全部对应二级军区（兵团级），青海、宁夏以及被人为分割的东北省份、江苏、安徽、四川等基本对应三级军区（军级），而明确在省之下的行署区，则全部对应三级军区（军级），如胶东区、伊犁区、海南区、湘西区等。省与军已经开始错位。
此外还有和省平级的直辖市12个，除北京上海外，由所在大区代管，和其他由大区代管的“省级”行署区实际为同规格，后降为省辖市，名为地级区划，其实级别仍高于普通专区和专级市，被称为“省辖大市”。
建国后省级区划与二级军区分布，底图来源Wikipedia
二、机构与官员级别
1\. 级别异同
现在的省部级、厅局级、县处级、乡科级，这种把国家机关层级和地方行政区划层级并列的称呼，其实是90年代规范公务员领导职务之后的事情，我们一般认为国务院的部、局、处，分别与地方的省、地、县平级。但有人进一步通过省军级、地师级等称呼由推导出军长相当于省部长，这就是属于画蛇添足了。
而在当时，国家的部委和省市、司局厅和专区、处和县之间，根本不是明确的平级关系，而且县之下还有区公所，更不必说乡、科平级。这也是为什么有的电视剧会出现“国企厂长的级别比市长高”的情况。
为了去界定当时并不明确的机构规格，就必须通过各机关单位对应的干部的行政级别来反推。
2\. 国家机关工作人员行政级别与军队干部级别
为保证供给制到工资制的转变，52年党政干部和军队干部分别评定行政级别和军队干部级别，老行政级别从24级扩展到30级，军队级别一般可认为有23级或25级。而且二者之间存在一定的对应关系。
当时并无省部级正职、正厅局级一类说法，对人的描述则是职务+级别，如丁玲：文艺处长行政七级，茅盾：文化部长行政四级。
| 级别 | 对应职务 | 对应职务 |
|---|---|---|
| 1 | 中央政府主席副主席 | |
| 2 | 总理副总理 | 法检、计委正职 |
| 3 | 政务院各委正职 | 大区正职 |
| 4 | 各委副职 | 大区副职，部长（55年后） |
| 5 | 各委副职 | 大区副职，部长，省长（55年后） |
| 6 | 副部长，直属局正职 | 省长，大区部长 |
| 7 | 副部长 | 副省长，行署主任 |
| 8 | 部委办主任，司局长 | 副省长，行署主任，大市市长 |
| 9 | 司局长，省厅厅长 | |
| 10 | 副司局长 | 专员 |
| 11 | 副司局长，处长 | 副专员 |
| 12 | 处长 | 副专员 |
| 13 | ||
| 14 | 县长 | |
| 15 | 科长 | 副县长 |
| 16 | 副县长 | |
| 17 | ||
| 18 | 区长 | |
| 19 | ||
| 20 | ||
| 21 | ||
| 22 | ||
| 23 |
| 级别 | 对应职务 | 代表人物 |
|---|---|---|
| 军委主席副主席总司令级 | 朱、彭、林 | |
| 大军区司令员政治委员级 | 刘、陈、叶 | |
| 军委委员级 | 个别资深大军区副职 | 陈、粟 |
| 正兵团级 | 兵团级正职，大军区副职 | 李、许、王 |
| 副兵团级 | 兵团副职等 | 张、韦 |
| 准兵团级 | 兵团参谋长等 | |
| 正军级 | 军级正职等 | 皮 |
| 副军级 | ||
| 准军级 | ||
| 正师级 | ||
| 副师级 | ||
| 准师级 | ||
| 正团级 | ||
| 副团级 | ||
| 准团级 | ||
| 正营级 | ||
| 副营级 | ||
| 正连级 | ||
| 副连级 | ||
| 正排级 | ||
| 副排级 | ||
| 正班级 | ||
| 副班级 | ||
| 老战士级 | ||
| 新战士级 |
从当时的定级表大致可以看出，部委的司局长定级高于地专级正职，而国家机关处长则几乎和专员平齐，科长和县长几乎平级，国家机关层级和地方区划层级根本不对应，更不用说军=省=部，师=地=厅=司这种“强行对应”。此外，中央工作机构如中组部、中办，和中央派出机构中央局没有上下级关系，也根本无法判断级别高低，所以有人移花接木，把现在的正部级单位换算成建国初中央局之下的省级单位进而刻舟求剑地论证自己臆想的结论，属实是一知半解。
市分为直辖市和省辖市，省辖市从政治规格上又细分为省辖大市（行署级）、专级市、县级市。其中省辖大市包含重庆、广州、沈阳等，约等于后来的计划单列市/副省级城市。
军队干部的级别，和地方的行政级别存在对应关系。62年以前，从大军区司令员政治委员级到准军级，大约依次对应行政3、4、5、6、7、8、9、10级，从正师级到副排级，依次对应11-22级。62年军以下干部套改级别整体往上提了一格，即原正师级套改10级，原正团级套改13级。65年彻底取消军衔和军队干部级别，套改地方行政级别由原军队干部级别和时任职务同时确定。
| 原级别 | 时任职务 | 套改级别 |
|---|---|---|
| 大军区级（原军委委员级） | 大军区职 | 4 |
| 正兵团级 | 大军区职 | 5 |
| 副兵团级 | 大军区职 | 5、6 |
| 大军区副职/兵团级正职 | 6 | |
| 准兵团级 | 大军区职 | 6 |
| 大军区副职/兵团级正职 | 6、7 | |
| 正军级 | 大军区职 | 6、7 |
| 大军区副职/兵团级正职 | 6、7 | |
| 正军职/兵团级副职 | 7 | |
| 副军级 | 大军区副职/兵团级正职 | 7、8 |
| 正军职/兵团级副职 | 7、8 | |
| 准军级 | 大军区副职/兵团级正职 | 8 |
| 正军职/兵团级副职 | 8、9 | |
| 副军职 | 8、9 | |
| 正师级 | 正军职/兵团级副职 | 9 |
| 副军职 | 9、10 | |
| 副师级 | 副军职 | 10 |
| 正师职 | 10、11 | |
| 准师级 | 副军职 | 11 |
| 正师职 | 11、12 | |
| 副师职 | 11、12 | |
| 正团级 | 正师职 | 12 |
| 副师职 | 12、13 | |
| 副团级 | 正师职 | 13 |
| 副师职 | 13 | |
| 正团职 | 13、14 |
从以上表格可以看出，从级别上来看，当时（65年之前）的团级干部大致与县级干部相当，师级干部大致与地专级干部相当，军级干部大致与行署/大市/司局/副省级干部相当，兵团级干部大致与省/部级干部相当。
三、沿革与变化
1\. 军地对应变化
不难看出，军一开始对应解放区的“小省”，后来对应的是被分省后的省级行署区或者省辖行署区，行署区消失后，正职对应副省长，副职对应厅局长和专员；兵团则一开始对应分局，各省份健全后，则对应省和政务院的部；大军区起初对应中央局和政务院指导委员会，后来55年重新组建军区以及大量原兵团级单位升格大军区级（二级军区、军兵种和一些部门），新12个军区的格级实际下降为行政五六级的省部级单位，之后的7军区5战区其实沿用的则是新的军区，而非54年之前的军政大区。55年军区改制后，新的兵团级单位实际占据了未曾出现的“副大军区级单位”，由于军区格级下降，兵团级单位其实对应行政六级规格单位，即低于部委一格的国务院直属局。
注1：这里要区分干部的级和职的概念。
注2：野战兵团取消后，军区直接领导军，但是兵团级单位一直存在到1988年新军衔制，才套改为副大军区级单位，有舰队、军区空军、部分院校、部分研究院、新疆军区、旅大警备区等，1983年新成立的武警总部也是兵团级单位，编制在公安部之下。
80年代军官采用新的职务等级序列，抛弃了原来的行政级别。88年取消兵团职和兵团级单位后，正兵团职套改大军区副职，原副兵团职保留待遇，新的岗位则设置为正军职，新的大军区副职，约等于进入候补委员的省部级副职，和50年代初的大行政区副职完全不是一个概念。
2\. 层次规范简并
90年代的公务员暂行条例，设置了领导职务层次，从法理上明确了省部、司厅、县处、乡科的对等，并设置15个级别，后来新的规定扩展到27级，级别已经不是主导干部地位的因素了。（我们日常所说的“级别”，实际是领导职务层级，而不是27个级别。）
之前已经提到，在规范之前，部委的司局与地委/专署并不平级，地专级对应的是师级，而部委的司局对应的则是军级。公安部里的边防、警卫、消防三个局起初设置就采用现役编制，相当于军级，后来一直沿用到2018年，而中办下属局级机构警卫局依然未改动，这种设置其实早有来源。公安部来自军委公安部，原是军委一级部门，领导公安部队。公安部队改为公安军时，其编制级别从兵团级升为大军区级（55年以后的）的军兵种，公安部比照大军区级，内设司局比照军级，现役处则是地师级，内设政治部比照兵团级，本身就明确地说明了省、部、军三者的错位。目前的省军级称呼，一方面是两个类型并举并称，虽然错位但没有找到更合适的词描述，因而沿用至今；另一方面是对生活待遇相比照的一种简化说明。
原国务院直属局，演变为部委管理的国家局和其他副部级直属单位；省辖大市，演变为计划单列市、副省级城市：而且二者有着“同构的”职级序列。
不过层级减少后，也带来一些困难，某些单位事实上只能处在介于两个级别之间的中间层，如新建兵团，以铁路、石油、电力等为代表的，由部委（部级总公司）转制的巨型央企实际在正副部之间，央企后40+家、部分院校等实际规格在副部正厅之间。
既然使用少的层级数，就会出现级别的退化（Degeneracy），即原本分属不同层级的机构被包含于同一层级之中。最典型的是武警改革后原军级单位和师级单位都被列为正司局地厅级单位。
3\. 职务等级公开
原大多数人行政级别和军队干部级别，都是难以查证的，只是知道他的职务或者军衔，并不知道实际的级别。现在党政官员除内部明确外，其领导职务层级基本全公开。军官有了资历章、胸章、臂章和最近的捋清一职一衔后，仅通过外观服饰即可判断。
四、一则小故事，一个小问题
朱学勤回忆文章，当年为阅读部分高干才能借阅的书籍，需要找单位开出“省军级单位”的介绍信。他找自己所在单位（地师级）写介绍信给省委宣传部，又去省委宣传部拿到了省军级单位的介绍信（部长批的），成功借阅书籍。按照如今的说法，省委宣传部乃标准正厅级单位，如何能开出符合要求的“省军级”介绍信？